वाद की पृष्ठभूमि
यह वाद बिहार सरकार के नगर विकास एवं आवास विभाग के उस प्रस्ताव से उत्पन्न हुआ जिसमें पटना में “नगर विकास भवन” नामक एक बड़े कार्यालय परिसर के निर्माण की बात थी।
विभाग चाहता था कि एक ऐसी इमारत बने जो वर्तमान में राज्य पुलिस मुख्यालय रखने वाले सरदार पटेल भवन की तर्ज पर हो। चूंकि विभाग की विभिन्न निदेशालयें और मिशन अलग‑अलग इमारतों में बिखरे हुए थे, इसलिए विभाग ने अपनी सभी शाखाओं को एक ही परिसर में, एक छत के नीचे लाने के लिए जमीन की तलाश की।
दिनांक 31.03.2021 को नगर विकास एवं आवास विभाग के उप सचिव ने पत्र संख्या 1524 पटना नगर निगम (PMC) को भेजा। उन्होंने नगर आयुक्त से A.N. कॉलेज, पटना के निकट स्थित 3.5 एकड़ PMC भूमि के प्लॉट का विवरण देने, तथा उसमें से कितना भाग खाली है और प्रस्तावित निर्माण के लिए उपयुक्त है, इसकी रिपोर्ट देने को कहा।
इसके उत्तर में, 01.04.2021 को PMC के नगर आयुक्त ने नगर विकास एवं आवास विभाग के प्रधान सचिव को पत्र लिखा। उन्होंने कहा कि कुल 3.35 एकड़ भूमि में से 1.5 एकड़ भूमि खाली है और “नगर विकास भवन” के निर्माण के लिए “प्रयुक्त की जा सकती है”।
यह पत्र, PMC की सक्षम स्थायी समिति के समक्ष विषय रखे बिना और उसकी सहमति प्राप्त किए बिना भेजा गया, जबकि याचिकाकर्ता उसी समिति के सदस्य थे।
पार्षदों को PMC की भूमि के प्रस्तावित उपयोग की जानकारी अखबारों की खबरों से हुई। यह मुद्दा 05.06.2021 को सक्षम स्थायी समिति की 49वीं सामान्य बैठक में चर्चा के लिए लिया गया, जिसमें सदस्यों ने सर्वसम्मति से यह निर्णय लिया कि Bihar Municipal Act, 2007 और Land Acquisition Act, 2013 के प्रावधानों के अनुसार, PMC की भूमि उसकी सहमति के बिना और बिना मुआवजा दिए अथवा समान मूल्य की वैकल्पिक भूमि दिए अधिग्रहित नहीं की जा सकती।
नगर आयुक्त के इस एकतरफा और अवैध कृत्य से आहत होकर याचिकाकर्ताओं ने 23.07.2021 को पटना उच्च न्यायालय में सिविल रिट अधिकारिता वाद संख्या 13077/2021 दायर किया। उन्होंने 01.04.2021 की अनुमति पत्र (परिशिष्ट‑2) को चुनौती दी।
जब तक रिट याचिका लंबित थी, तब तक Bihar State Building Construction Corporation Limited, जो बिहार सरकार का उपक्रम है, ने 05.01.2022 को ज्ञापन संख्या 34 जारी कर A.N. कॉलेज के निकट PMC भूमि पर नगर विकास भवन के निर्माण के लिए निविदा प्रकाशित की। इस निविदा को अतिरिक्त शपथपत्र के माध्यम से अभिलेख पर लाया गया और इसे भी चुनौती दी गई।
न्यायालय ने क्या जांचा और क्या निर्णय दिया
पटना उच्च न्यायालय ने यह जांचा कि क्या नगर आयुक्त, सक्षम स्थायी समिति की स्वीकृति के बिना तथा Bihar Municipal Act, 2007 के तहत निर्धारित प्रक्रिया का पालन किए बिना, अपने स्तर पर ही नगर विकास भवन के निर्माण के लिए PMC की भूमि की पेशकश कर सकते थे।
याचिकाकर्ताओं की ओर से तर्क दिया गया कि Bihar Municipal Act, 2007 की धारा 22 के तहत नगर पालिका की कार्यपालक शक्ति सक्षम स्थायी समिति द्वारा प्रयोग की जानी है।
यह भी बताया गया कि धारा 2(21) के अनुसार, नगर आयुक्त एक नगर निगम के मुख्य नगर अधिकारी हैं। धारा 27‑B मुख्य नगर अधिकारी को प्रधान कार्यपालक अधिकारी बनाती है, परंतु स्पष्ट रूप से कहती है कि उनके कार्यपालक कार्य सक्षम स्थायी समिति के “परोवेक्षण और नियंत्रण” के अधीन हैं।
याचिकाकर्ताओं के अधिवक्ता ने जोर देकर कहा कि नगर आयुक्त का काम सक्षम स्थायी समिति के निर्णयों को लागू करना है, न कि उसे दरकिनार करना। राज्य की परियोजना के लिए 1.5 एकड़ PMC भूमि की एकतरफा पेशकश करके उन्होंने अपने वैधानिक दायित्वों का उल्लंघन किया।
याचिकाकर्ताओं ने Bihar Municipal Act की धारा 104 पर भी भरोसा किया, जो यह निर्धारित करती है कि नगरपालिका की संपत्ति का परिनिष्पादन कैसे किया जा सकता है। उपधारा (a) के तहत सक्षम स्थायी समिति, राज्य सरकार की पूर्व स्वीकृति से तथा नियमों में निर्धारित प्रक्रिया का पालन करते हुए, नगरपालिका की अचल संपत्ति को बेच सकती है, हस्तांतरित कर सकती है या अन्य प्रकार से परिनिष्पादित कर सकती है।
धारा 104 स्पष्ट करती है कि नगरपालिका की संपत्ति का परिनिष्पादन या हस्तांतरण सक्षम स्थायी समिति की शक्ति है, न कि अकेले नगर आयुक्त की।
याचिकाकर्ताओं ने अधिनियम की धारा 102 की ओर भी ध्यान आकर्षित किया, जो नगरपालिका के निवेदन पर लोक प्रयोजन के लिए भूमि के बाध्यकारी अधिग्रहण से संबंधित है। इस प्रावधान के तहत, जब किसी नगरपालिका के अनुरोध पर भूमि अधिग्रहित की जाती है, तो उसकी लागत वहन करना नगरपालिका का दायित्व है। याचिकाकर्ताओं ने तर्क दिया कि इसके विपरीत, यदि राज्य लोक प्रयोजन के लिए किसी नगर निगम में निहित भूमि का अधिग्रहण करना चाहता है, तो उसे निगम को लागत और अन्य खर्चों का भुगतान कर प्रतिपूर्ति करनी होगी।
उन्होंने यह भी तर्क दिया कि Bihar Municipal Act, 2007 में “उत्तरकालिक (ex‑post facto) स्वीकृति” की कोई अवधारणा नहीं है। अतः नगर आयुक्त द्वारा प्रारंभ में किया गया अवैध कृत्य बाद में घटना‑उपरांत स्वीकृति लेकर वैध नहीं बनाया जा सकता।
दूसरी ओर, प्रतिवादी संख्या 2 और 3 (विभागीय अधिकारी) ने अपने प्रति‑शपथपत्र में कहा कि नगर विकास भवन के अंतर्गत RERA, RERT, PMRA, MBT, नमामी गंगे, DDAY, NULM आदि जैसी कई शाखाओं को एक ही छत के नीचे रखने का प्रस्ताव था, और यह परियोजना व्यापक जनहित और जन‑सुविधा के लिए थी।
उन्होंने बताया कि नगर आयुक्त के पत्र पर PMC बोर्ड की स्वीकृति न लिए जाने की जानकारी होने के बाद, विभाग ने 24.01.2022 को नगर आयुक्त को पत्र लिखकर खाली भूमि पर निर्माण के लिए PMC बोर्ड की स्वीकृति प्राप्त करने तथा रिपोर्ट भेजने को कहा। 17.03.2022 को एक अनुस्मारक भेजा गया।
उन्होंने यह भी कहा कि Bihar State Building Construction Corporation Limited के मुख्य महाप्रबंधक को 17.03.2022 के विभागीय पत्र द्वारा सूचित कर दिया गया कि PMC बोर्ड की स्वीकृति प्राप्त होने तक निर्माण कार्य के लिए कोई वर्क ऑर्डर जारी न किया जाए।
यह भी स्पष्ट किया गया कि PMC को भूमि के लिए मुआवजा देने का कोई प्रस्ताव नहीं था, क्योंकि नगर विकास भवन विभिन्न निदेशालयों के संयुक्त कार्यालय के रूप में व्यापक जनहित में स्थापित किया जा रहा था, ताकि नगर विकास एवं आवास विभाग के प्रशासनिक नियंत्रण में आने वाले सभी प्रकोष्ठों को एक ही भवन में लाया जा सके।
राज्य की ओर से सीखे हुए अधिवक्ता ने न्यायालय के समक्ष यह प्रस्तुत किया कि निर्माण कार्य तभी आगे बढ़ेगा जब PMC की सक्षम स्थायी समिति स्वीकृति देगी। यदि समिति सहमत नहीं होती, तो उस भूमि पर भवन का निर्माण नहीं किया जाएगा। समिति द्वारा लगाए गए किसी भी शर्त पर राज्य विचार करेगा और उपयुक्त निर्णय लेगा।
प्रतिवादी संख्या 4 (PMC) ने भी प्रति‑शपथपत्र दायर किया। इसमें बताया गया कि विभाग के संयुक्त निदेशक ने 24.01.2022 के पत्र द्वारा नगर आयुक्त से नगर विकास भवन के निर्माण के लिए उत्तरकालिक (ex‑post facto) स्वीकृति हेतु विषय को PMC बोर्ड के समक्ष रखने का अनुरोध किया। इस अनुरोध पर नगर आयुक्त ने 19.02.2022 को निर्देश दिया कि विषय को सक्षम स्थायी समिति की अगली बैठक में रखा जाए। हालांकि, 25.03.2022 को केवल एक विशेष बैठक हुई, जो केवल PMC के बजट पर चर्चा तक सीमित रही।
PMC की ओर से अधिवक्ता ने तर्क दिया कि 01.04.2021 का विवादित पत्र केवल 1.5 एकड़ खाली भूमि की उपलब्धता संबंधी सूचना पत्र के रूप में देखा जाना चाहिए, न कि निर्माण के लिए स्वीकृति के रूप में। चूंकि उत्तरकालिक स्वीकृति का विषय पहले से ही सक्षम स्थायी समिति के समक्ष लंबित था, अतः यह प्रस्तुत किया गया कि पत्र को रद्द करने की आवश्यकता नहीं है।
उत्तर में, याचिकाकर्ताओं के अधिवक्ता ने अपने पक्ष पर कायम रहते हुए कहा कि अधिनियम उत्तरकालिक स्वीकृति की कोई रूपरेखा प्रदान नहीं करता। प्रस्ताव को सबसे पहले सक्षम स्थायी समिति के समक्ष रखा जाना चाहिए था और केवल उसकी स्वीकृति के बाद ही भूमि की पेशकश की जा सकती थी या निविदाएं आमंत्रित की जा सकती थीं।
सभी पक्षों की दलीलें सुनने के बाद पटना उच्च न्यायालय ने Bihar Municipal Act, 2007 की वैधानिक रूपरेखा का विश्लेषण किया। न्यायालय ने गौर किया कि इस तथ्यात्मक बिंदु पर कोई विवाद नहीं था कि नगर आयुक्त ने 01.04.2021 का विवादित पत्र सक्षम स्थायी समिति की किसी भी स्वीकृति के बिना जारी किया था।
न्यायालय ने माना कि धारा 22 के तहत नगर पालिका की कार्यपालक शक्ति सक्षम स्थायी समिति में निहित है और धारा 27‑B के तहत मुख्य नगर अधिकारी (नगर आयुक्त) समिति के परोवेक्षण और नियंत्रण में कार्य करता है तथा उसकी संकल्पों को क्रियान्वित करना उसका दायित्व है।
धारा 104 से न्यायालय ने निष्कर्ष निकाला कि नगरपालिका की संपत्ति का कोई भी परिनिष्पादन या हस्तांतरण सक्षम स्थायी समिति द्वारा, राज्य सरकार की पूर्व स्वीकृति के साथ तथा निर्धारित प्रक्रिया के अनुसार ही किया जा सकता है।
न्यायालय ने यह भी नोट किया कि किसी भी प्रतिवादी ने इस विधिक स्थिति का विरोध नहीं किया कि PMC की भूमि राज्य द्वारा सक्षम स्थायी समिति की सहमति के बिना अधिग्रहित नहीं की जा सकती, और यह कि विवादित पत्र जारी होने से पहले ऐसी सहमति ली ही नहीं गई थी।
इस सिद्धांत को मजबूत करने के लिए कि वैधानिक प्रक्रिया का कड़ाई से पालन किया जाना चाहिए, न्यायालय ने Taylor v. Taylor (1875) LR 1 Ch D 426 में स्थापित नियम का हवाला दिया, जिसे Nazir Ahmed v. King Emperor, AIR 1936 PC 253 (2) में अनुमोदित किया गया था, जिसके अनुसार जहां किसी कार्य को किसी विशेष तरीके से करने की शक्ति दी जाती है, तो वह कार्य उसी तरीके से किया जा सकता है, या बिलकुल नहीं।
न्यायालय ने सर्वोच्च न्यायालय के Chandra Kishore Jha v. Mahavir Prasad and Others, (1999) 8 SCC 266 तथा State v. Sanjeev Nanda, AIR 2012 SC 3104 के निर्णयों का भी हवाला दिया, जिनमें इसी नियम की पुनरावृत्ति की गई थी।
इस स्थापित सिद्धांत को लागू करते हुए न्यायालय ने माना कि नगर आयुक्त द्वारा सक्षम स्थायी समिति की स्वीकृति के बिना विभाग को 1.5 एकड़ भूमि की उपलब्धता संबंधी पत्र लिखना शक्ति का मनमाना, अन्यायपूर्ण और अवैध प्रयोग था।
न्यायालय ने आगे माना कि Bihar State Building Construction Corporation Limited द्वारा 05.01.2022 को PMC भूमि पर नगर विकास भवन के निर्माण के लिए जारी की गई निविदा सूचना भी विधि की दृष्टि में “प्रथमदृष्टया अवैध” थी, क्योंकि वह उसी प्रारंभिक अवैध कदम से उत्पन्न हुई थी।
न्यायालय ने याचिकाकर्ताओं से सहमति जताई कि मात्र उत्तरकालिक (ex‑post facto) स्वीकृति, नगर आयुक्त की कार्रवाई में निहित अधिकार‑अभाव को दूर नहीं कर सकती। चूंकि उनके पास अपने स्तर पर PMC भूमि के उपयोग की अनुमति देने की शक्ति थी ही नहीं, इसलिए उनके कृत्य को बाद की स्वीकृति से वैध नहीं बनाया जा सकता।
तदनुसार, पटना उच्च न्यायालय ने PMC के नगर आयुक्त द्वारा जारी 01.04.2021 का पत्र संख्या 05076 तथा PMC भूमि पर नगर विकास भवन के निर्माण के लिए 05.01.2022 की निविदा आमंत्रण ज्ञापन संख्या 34 दोनों को निरस्त कर दिया।
रिट याचिका स्वीकार कर ली गई। हालांकि, न्यायालय ने स्पष्ट किया कि नगर विकास भवन के निर्माण के उद्देश्य से PMC की खाली भूमि के संबंध में, उत्तरदाता‑राज्य को कानून के अनुरूप नये सिरे से कदम उठाने की स्वतंत्रता रहेगी।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय बिहार भर के पार्षदों, नगर निकाय अधिकारियों और नागरिकों के लिए महत्वपूर्ण है।
पहला, यह स्पष्ट रूप से ठहराता है कि केवल नगर आयुक्त के स्तर पर नगरपालिका भूमि को राज्य परियोजनाओं के लिए पेश नहीं किया जा सकता। सक्षम स्थायी समिति को पहले स्वीकृति देनी होगी और Bihar Municipal Act, 2007 के तहत निर्धारित प्रक्रिया का पालन करना होगा।
दूसरा, यह दर्शाता है कि “जनहित” के नाम पर चलाई जाने वाली परियोजनाओं को भी स्थानीय स्वशासन कानूनों का सम्मान करना होगा। किसी विभाग की सुविधानुकूलता, नगरपालिका संपत्ति के लिए कानूनी सुरक्षा उपायों पर हावी नहीं हो सकती।
तीसरा, पटना उच्च न्यायालय ने यह स्पष्ट कर दिया कि अवैध प्रशासनिक कृत्यों को बाद में उत्तरकालिक (ex‑post facto) स्वीकृति देकर “सुधारा” नहीं जा सकता। यदि कोई अधिकारी अधिकार के बिना कार्य करता है, तो उसका कृत्य शून्य है और उसे रद्द किया जाना चाहिए।
साधारण निवासियों और स्थानीय प्रतिनिधियों के लिए इसका अर्थ यह है कि नगरपालिका भूमि, बाजारों, भवनों या पार्कों से संबंधित निर्णयों को विधिवत निर्वाचित निकायों से गुजरना अनिवार्य है। यदि इन प्रक्रियाओं की उपेक्षा की जाती है, तो प्रभावित व्यक्ति न्यायालय की शरण ले सकते हैं।
विधिक प्रश्न और उत्तर
- प्रश्न: क्या पटना नगर निगम के नगर आयुक्त, सक्षम स्थायी समिति की पूर्व स्वीकृति के बिना, नगर विकास भवन के निर्माण के लिए 1.5 एकड़ PMC भूमि की वैध रूप से पेशकश कर सकते थे?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने ठहराया कि नगर पालिका की कार्यपालक शक्ति सक्षम स्थायी समिति में निहित है और नगरपालिका संपत्ति के परिनिष्पादन या हस्तांतरण के लिए धारा 104 का पालन अनिवार्य है। आयुक्त का एकतरफा पत्र मनमाना, अन्यायपूर्ण और अवैध था। - प्रश्न: क्या नगर आयुक्त के एकतरफा पत्र के आधार पर 05.01.2022 को जारी नगर विकास भवन के निर्माण संबंधी निविदा वैध थी?
उत्तर: नहीं। चूंकि आधारभूत पत्र ही अवैध और अधिकार‑विहीन रूप से जारी हुआ था, इसलिए उस पर आधारित निविदा भी अवैध थी और उसे रद्द कर दिया गया। - प्रश्न: क्या सक्षम स्थायी समिति द्वारा बाद की “उत्तरकालिक (ex‑post facto) स्वीकृति” से नगर आयुक्त के पूर्ववर्ती अनधिकृत कृत्य को वैध बनाया जा सकता था?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने माना कि जब किसी विधि में किसी कार्य को करने का एक विशिष्ट तरीका निर्धारित हो, तो वह कार्य केवल उसी तरीके से किया जा सकता है। उत्तरकालिक स्वीकृति, नगर आयुक्त की अंतर्निहित अधिकार‑कमी को दूर नहीं कर सकती थी।
न्यायालय द्वारा उद्धृत वाद
- Taylor v. Taylor, (1875) LR 1 Ch D 426
- Nazir Ahmed v. King Emperor, AIR 1936 PC 253 (2)
- Chandra Kishore Jha v. Mahavir Prasad and Others, (1999) 8 SCC 266
- State v. Sanjeev Nanda, AIR 2012 SC 3104
वाद का ब्योरा
वाद संख्या: Civil Writ Jurisdiction Case No. 13077 of 2021
वाद शीर्षक: Manoj Kumar & Anr. v. The State of Bihar & Ors.
उद्धरण: 2022 (4) PLJR 778
न्यायालय: High Court of Judicature at Patna
पीठ: माननीय श्री न्यायमूर्ति अश्वनी कुमार सिंह एवं माननीय श्री न्यायमूर्ति डॉ. अंशुमान
निर्णय की दिनांक: 24.06.2022
अधिवक्ता:
- याचिकाकर्ताओं की ओर से: सुश्री मायूरी, अधिवक्ता
- राज्य/प्रतिवादी प्राधिकरणों की ओर से: श्री अब्बास हैदर (SC‑6)
- पटना नगर निगम की ओर से: श्री प्रसून सिन्हा, अधिवक्ता
वाद की प्रकृति: नगरपालिका भूमि के उपयोग की अनुमति तथा उससे संबंधित निर्माण निविदा को चुनौती देते हुए दायर दीवानी रिट अधिकारिता के अंतर्गत रिट याचिका।
निर्णय का (आधिकारिक) लिंक: Patna High Court Judgment
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